□郑向敏

    一、我国旅游安全面临的问题与挑战

    1.旅游安全面临全球性传统与非传统安全问题的巨大威胁与挑战

    旅游业面临全球性传统与非传统安全问题的威胁包括：全球化带来的不同国家、民族、宗教之间的矛盾和冲突引发的旅游安全问题、越来越猖獗的国际恐怖主义与事件等。此外，许多传统的传染病仍未得到有效遏制的同时，新型疾病（卫生疾病）又成为人类社会安全的新威胁，旅游者是诸多新、旧传染疾病的主要传播渠道，面临的威胁更为严峻；人与自然关系失调导致的全球生态环境恶化，自然灾害愈加频繁，区域性旅游活动安全面临着持续的威胁与挑战。

    2.转型期社会矛盾凸显的新常态下旅游安全隐患多元复杂

    社会转型带来利益矛盾和价值冲突，仇富仇官不良心理滋生蔓延，各类违法犯罪增长趋势明显。社会价值多元和社会矛盾积累，导致个体性与群体性突发性事件日益增多。境内外非法组织在中国境内出于意识形态、分裂要求、民族宗教问题等针对中国社会的恐怖活动也时有发生。旅游安全隐患越来越多元、越来越复杂。

    3.旅游消费方式转变带来新的安全问题与安全保障要求

    近年来，我国自驾车出游人数剧增。据中国旅游车船协会和中国社会科学院旅游研究中心发布的《中国自驾游发展报告（2015）》显示：2014年自驾车出游人数为22亿人次，较2013年增长8%，约占年度出游总人数的61%。据国家统计局和国家旅游局相关数据显示：十一国庆期间，全国接待游客中，中短途旅游、自驾出游大幅增加，散客旅游成为旅游市场的主体。自驾游迅猛发展的同时，自驾游出行安全和保障问题成为备受各界关注的热点问题。

    4.游客高度聚集空间的风险防控与安全监管成为旅游安全新问题、大问题

    每年小长假、长假期间，全国旅游交通枢纽、旅游景区（点）和游览场所的售票点、出入口及旅游设施设备的等候区等空间区域往往游客爆满、高度聚集、大规模滞留，极易出现类似“12·31”上海外滩踩踏事件的拥挤踩踏事故。依法建立景区等游客高度聚集空间的预警机制，已成为各旅游景区及各级旅游主管部门亟须解决的新问题、大问题。

    二、旅游安全亟待关注的热点难点问题

    1.旅游安全管理体制、机制与旅游业发展的协调问题

    我国旅游安全管理体制、机制虽在逐步得到完善和健全、运行更加有效，但与旅游业发展的速度与安全要求还不是很协调，主要体现在以下三方面：

    第一，旅游安全管理不能适应综合协调要求。第二，现行的旅游安全管理机构行政级别低、力量薄弱。第三，旅游安全管理的职能分散，不利于常态化、规范化与高效化管理。旅游安全管理职能分散化虽然能解决旅游行业安全管理力量薄弱问题，但不利于旅游安全的常态化管理、规范化管理、专业化管理与高效化管理。

    2.服务、监管和协调并重的综合性安全管理模式与体系的构建问题

    从旅游管理工作角度看，目前我国旅游行业的安全管理内容相对简单、被动，安全管理缺乏系统的规划性和目的性；安全管理方式仍以行政监管为抓手，缺乏安全服务的意识与职责。

    由于管理力量薄弱、科学规范的安全管理机制尚未建立健全、工作边界模糊、安全管理意识与管理技术手段不足等各种主客观原因，许多省市旅游行政管理部门缺乏科学、系统的旅游安全管理规划与监管体系，无法系统、有效地开展有计划、有步骤、有目的、有评价的行业安全管理。一些地市县级旅游行政管理部门的行业安全管理，只是被动应对上级部门组织的阶段性安全治理活动，主动性、实质性的安全监管工作无力。

    同时，我国旅游安全管理方式仍以行政监管为抓手，缺乏安全服务的意识和职责。除了负责本地旅游安全的综合协调和监督管理以外，更多的还是通过制订和组织实施旅游安全标准间接地进行旅游安全监管。被动的安全监管已无法有效地保障旅游业有序安全运行。

    3.旅游安全管控的高新技术应用与支撑问题

    目前我国旅游安全管控的高新技术应用相对滞后，迫切需要引入和应用更多的高新技术，建立以高新技术为支撑的、以旅游安全应急与救援为平台的旅游安全信息管理系统。要利用高新技术完善优化旅游安全管控系统，监测旅游安全动态，对旅游突发事件进行有效预警，增加安全科技投入，增强安全科技支撑和安全技术保障。

    4.旅游新业态的安全监管问题与面临的挑战

    随着旅游业的普及与深入发展，我国旅游新业态不断涌现。各种俱乐部、“驴友”社团、网上旅游服务组织，饮食街、购物街、酒吧街，休闲广场、休闲农庄、休闲小镇、休闲渔村，各种会所、公社、堂口，度假村、水疗城、疗养院层出不穷。旅游新业态频现的同时，也带来了频繁多样的旅游安全事故：既有类似会展旅游的群体性安全问题，也有在线旅游服务商由于技术性与非技术性原因造成的游客投诉问题。新业态的出现给旅游安全监管带来新的安全问题和新的挑战。

    5.多样化旅游方式和消费模式引发的旅游安全监管问题与难题

    随着经济的增长、国民收入的提高和旅游业的发展，新的旅游活动方式和消费模式不断出现，自助游、自驾游等多元化、个性化旅游方式和消费模式不断更新，一些挑战性强、风险度较高的户外运动、探险旅游形式，如沙漠探险、洞穴探险、丛林穿越、登山越野、热气球、深海潜水、攀岩等越来越受消费者的青睐，这些旅游活动项目组织程度低、相关法律法规缺位、安全监管涉及面广、安全管理难度大，使旅游安全监管面临越来越多新问题、难题和挑战。此外，随着各种高新技术游乐设施的涌现，一些高空、高速、高机械化的高风险娱乐活动项目也带来了新的安全问题，增加了旅游安全监管的难度。

    三、旅游安全治理建议

    1.全面推进旅游安全依法治理一是加快旅游安全管理的体制机制变革。按照旅游法及相关法规的安全规定，进一步明确我国旅游安全治理的阶段性重点和要点，进一步夯实旅游安全保障基础，明确政府部门作为旅游安全监管主体的职责，落实旅游安全责任制，理顺旅游安全管理机制与体制，促进旅游安全监管、服务协调并进、有效运行。

    二是完善旅游安全公共服务体系建设。整合公安、交通、消防、安监、食药监、卫生等部门力量和资源，推动涵盖交通、食品、设施设备、卫生、应急救援等以旅游要素为核心内容的旅游安全公共服务体系建设。

    三是完善旅游安全风险防范与预警机制。加强旅游安全风险预警和防范工作，将旅游安全的应急响应、应急处置和善后恢复的“事后”管理关口前移到旅游安全风险的防范上，提高预防预警效率。加强旅游安全日常管理、突发事件应急处置和旅游安全专项整治工作，重视特殊时期、重点时段、关键环节的旅游安全管控，提升旅游安全综合监管水平。

    四是形成以政府为主导、全民参与的旅游安全治理体系。形成以旅游安全检查为手段，以旅游安全风险评价为重点的旅游安全风险隐患排查机制。实施第三方旅游安全评价和预警机制，积极推动实施“安全旅游目的地”战略。

    五是努力完善以《旅游法》为核心的旅游法律规范体系。积极推动各级政府抓紧健全旅游综合协调机制、旅游联合执法监管机制、旅游投诉统一受理机制和旅游安全综合管理机制；完善旅游紧急救援体系；探索建立旅游目的地安全风险提示制度、高风险旅游项目管理制度、旅游景区价格和流量管理制度。

    2.创新推动智慧旅游安全监管平台的建立

    旅游安全监管进入智能化时代，推动建立智慧旅游安全监管平台是时代需求。借助物联网、位置感知等先进技术，构建智慧旅游安全监管平台，实现旅游安全监管全面、透彻、及时的感、传、知，使旅游安全风险更加可知、可控。现代高新技术应用于旅游安全监管，主要体现在：①旅游安全知识宣传方面的应用。②旅游气象监测、安全信息服务方面的应用。③紧急救援等旅游安全防控和旅游突发事件应急处置方面的应用。

    3.加快构筑国际性、区域性旅游安全合作机制

    深化区域性、国际性旅游安全合作，不仅有助于国际间联防联控、共同应对旅游突发事件，提升突发事件处置能力与水平，而且有助于合作的各国营造安全的旅游环境，树立目的地旅游安全形象。国际性、区域性旅游安全合作机制主要包括：

    一是建立国际性、区域性旅游安全应急联席会议制度。各国之间应形成由政府官员、旅游主管人员、旅游企业代表以及旅游安全应急专家组成的、定期召开的旅游安全应急联席会议，就国际间、区域间旅游安全应急的问题进行会晤、交流和磋商，求同存异。

    二是搭建国际性、区域性旅游突发事件应急信息处置平台，实现相互之间动态旅游安全信息的共享和交流，提高各国旅游安全监测和预警能力。

    三是继续加强领事保护，建立以驻外领事机构为桥梁纽带，以外交、旅游主管部门等相关部门为主体，通力合作的国际出境旅游安全协调机制和应急救援机制。

    四是加强国际性、区域性旅游应急预案编制与演练合作。根据各国旅游突发事件和相互之间的应急资源能力、政策法规等情况，编制国际间、区域间能相互对接和共享的应急预案，并根据突发事件应急预案开展不同层面的联合应急演练。

    五是加快建立出境旅游安全保障体系，构建中国公民境外旅游安全国际救援系统。形成以政府为主导、非政府组织、企业、个人等参与，多方协同合作的中国公民境外旅游安全紧急救援体系。积极配合和争取国际救援中心的协助，完善境外旅游商业保险，形成国际旅游商业紧急救援保障机制。

    4.急需构建游客高度聚集空间的风险防控机制

    科学合理构筑游客高度聚集地的安全风险防控机制包括以下内容：

    一是严格按照旅游法要求，科学核定景区最大承载量，制定和实施游客流量调控方案，完善内部管控措施，避免游客流量超过最大承载量的事件发生。

    二是合理进行事前、事中、事后的全过程控制。通过历时性的统计数据和实际情况，科学准确地预测游客数量，制定旅游客流的疏导措施和控制方案，做好事前风险防范准备。

    三是通过智能安全监控平台，全过程监控。动态跟踪旅游景区（点）重要区域、主要节点的游客数量，并在景区专门网站进行信息实时更新，使有关方面掌握景区（点）游客量最新动态，向主要客源市场发布假日期间景区承载能力和设施利用状况的信息，以便游客根据这些信息实时调整行程。

    四是做好客流出现大规模集聚的紧急应对工作。在景区的关键节点、关键时点和关键位置仍需配备足够的工作人员对可能出现的事件进行处理，做好游客的应急疏导工作。

    5.呼吁出台新业态旅游安全保障政策与措施

    强化新业态各相关主体的安全意识，及时出台符合新业态旅游安全实际的政策法规，构建新业态旅游安全管控体系和安管协调平台，对新业态旅游安全依法依规进行有效的管控，保障新业态健康持续发展，是旅游新业态的安全管理的重要使命。

    自驾游迅猛发展的同时，安全事故频发，自驾游出行安全和保障问题成为备受各界关注的热点问题。自驾游安全出行保障措施包括：第一，自驾车旅游者要提高自驾游安全意识。第二，企业或组织者应强化自驾游保险意识，创新自驾游保险产品。第三，政府与社会要进一步关注自驾游安全问题，建立健全自驾游安全救援保障。

    全国各地高风险旅游项目安全事故频发，高风险旅游项目存在较大安全隐患，急需加强整治：一是要明确监管主体。二是要确定监管形式。高风险旅游项目的监管形式包括：①主管部门的职能监管。②多部门联合执法。③社会监督。三是要创新监管手段。高风险旅游项目的监管手段包括：①安全行政许可。②安全检查。③专项整治。四是要制订标准和落实安全责任。

    （作者单位：华侨大学旅游安全研究院）

原文链接：中国旅游报http://www.ctnews.com.cn/zglyb/html/2016-01/20/content_121336.htm?div=-1